Os Efeitos da Desproporção de Representação na Federação Brasileira

Na agenda da reforma política brasileira uma das questões mais polêmicas e difíceis de mudança é a desproporcionalidade de representação na Câmara dos Deputados. Já virou quase um folclore a situação de um voto do eleitor paulista valer bem menos do que um do Acre ou Rondônia.[1]

Embora em 2015 este tema não esteja na pauta da Comissão de Reforma Política da Câmara dos Deputados e nem esteja galvanizando maior interesse da opinião pública, em 2014 voltou à baila por causa da decisão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) de corrigir o número de cadeiras por Estado, com vistas à eleição daquele ano. A mudança indicada não ocorreu devido à reação do poder Legislativo, pois caberia a ele implementar as mudanças. Em todo caso, embora seja justo que se modifique a composição das cadeiras de acordo com as mudanças populacionais de cada Estado, não irei discutir aqui a quem cabe legalmente realizar as alterações.

Tradicional na história política nacional, a desproporção de representação tem sido sistematicamente adotada em todas as Constituições republicanas – já a partir de 1891 –, ora com mais ou menos grau de desproporção entre os representantes dos estados.

O Brasil faz parte de um conjunto singular de países em termos institucionais, uma federação. Nela é preciso que todas as subunidades territoriais tenham o mesmo status político de membros da associação. Por esta razão, justifica-se que exista alguma sobrerrepresentação a favor dos estados menos populosos e de menor poder econômico, compensando sua debilidade frente aos estados mais fortes nestes quesitos, equilibrando politicamente a desigualdade. Inclusive esta situação repete-se, em graus variados, em outros países federativos como, por exemplo, Argentina, Estados Unidos, Rússia e Índia.

No Brasil e nestes outros países citados, a instituição para minorar a desigualdade já existe, e chama-se Senado. Nesse sentido se a representação é igual para todos os estados-membros nesta casa legislativa, não haveria porque a Câmara dos Deputados duplicar, por assim dizer, uma desproporcionalidade já existente numa casa criada para isso. Tanto é que a Câmara é a chamada casa do povo e o Senado a casa dos estados membros.

Em todo caso, esta questão nos remete ao modelo de democracia que um dado país adota, se de perfil mais majoritário ou consociativo. Esta decisão está vinculada a razões diversas, como desde a formação original de um país, até o grau de heterogeneidade cultural existente no seu interior. Nesse sentido, as federações estariam mais próximas do modelo consociativo e por adotar o sistema legislativo bicameral, teriam de conjugar em seus critérios de representação duas fontes distintas, uma mais eminentemente majoritária e outra consociativa. A primeira relacionada à representação da população na câmara baixa (Câmara dos Deputados) – proporcional à população de cada distrito eleitoral –, e a segunda à representação das unidades políticas internas que formam o conjunto da federação, na câmara alta (Senado Federal) – de representação igualitária, na maior parte dos casos. Teríamos assim, a equivalência do princípio ‘uma pessoa, um voto’ para ‘um estado, um voto’, o que estabeleceria certa tensão entre dois princípios diferentes, em nome de uma sociedade mais diversificada, como uma federação.

No caso brasileiro a principal justificativa para esta dupla desproporção tem sido a acomodação das desigualdades regionais a favor dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste porque a sobrerrepresentação do Senado não tem sido suficiente, devido ao alto grau de disparidade, especialmente, de poderio econômico entre estas regiões e as mais ricas do Sudeste e do Sul.

Na atual Constituição de 1988 este princípio foi mesmo oficializado com o piso de oito e o teto de 70 deputados por Estado. Assim é que, por exemplo, o Acre, Rondônia, Amapá, Tocantins, Roraima, Sergipe e o Distrito Federal, tem a representação mínima, quando deveriam ter de um a seis, caso houvesse correção. E o Estado de São Paulo tem o teto de 70, mas deveria ter 112 deputados federais.

Talvez a principal crítica seja ao conceito da violação do princípio da maioria, uma regra de ouro da democracia. Se corrigida ou ao menos minorada, teríamos uma representação mais justa e de acordo com a distribuição da população na Câmara. Um Estado como São Paulo, responsável por um terço do Produto Interno Bruto (PIB) e com 22% do total da população (IBGE, 2014) poderia fazer valer mais seus interesses.

Contudo, é preciso considerar o equilíbrio federativo, conforme já apontado. Um Estado nacional excessivamente desigual como o brasileiro e com uma proporção corrigida poderia gerar, potencialmente, problemas de caráter regionalista ou mesmo separatista, pois os estados das regiões mais desfavorecidas ficariam, em tese, com seus interesses subjugados pelas regiões desenvolvidas.

Em todo caso será mesmo que a desproporção é tão prejudicial ao Sudeste e ao Sul? Em primeiro lugar pode-se afirmar que os interesses se traduzem mais em termos partidários do que regionais, retirando maior relevância à questão. Estudos têm mostrado que os deputados e até senadores dos estados mais pobres votam mais os projetos seguindo a orientação de seu partido, ao invés dos interesses de suas bases estaduais. A razão principal está no fato de a lealdade dos congressistas ser maior com relação à agremiação política à qual pertence, pois têm mais incentivos de ordem política, fisiológica e eleitoral para isso.[2]

Mas admitindo uma perspectiva mais federativa – que é o que embasa as críticas à desproporcionalidade –, o que teríamos? Ora, a maioria das análises realizadas leva em consideração a desproporção na Câmara, esquecendo que ela não age e nem decide sozinha uma matéria de legislação. Pois é preciso que o Senado também atue, já que o Legislativo brasileiro é bicameral e com poderes relativamente semelhantes entre as duas casas. Desta forma, com a correção das distorções na Câmara dos Deputados, reduzir-se-ia, em tese, a expressão da sobrerrepresentação do Senado.

Com isso a chance de maior controle da Câmara – devido à correção de sua proporcionalidade – sobre o Senado também fica no campo das hipóteses, mas lida com o fato de que as minorias das regiões menos populosas podem vetar a passagem de legislação sem dificuldade no Senado. Para entendermos melhor como isso pode acontecer temos de levar em conta como opera o bicameralismo brasileiro em relação ao processo legislativo e a extensão dos poderes de cada casa, especialmente quanto às emendas constitucionais, o aspecto mais sensível do ponto de vista federativo.

A entrada de uma proposta de emenda constitucional (PEC) pode ocorrer nas duas casas. Se para a votação de um projeto de lei e demais votações é necessária a aprovação por maioria absoluta de votos em um turno em cada casa – 257 na Câmara e 41 no Senado –, numa PEC é votada nas duas casas em dois turnos, sendo preciso que 60% dos integrantes de cada casa a aprove. Mais exatamente, 308 deputados e 49 senadores. E se em qualquer destas votações a proposta não alcançar o índice mínimo, ela é rejeitada, não cabendo recurso da outra casa. Portanto, cada uma destas quatro rodadas é decisiva e é preciso que se atinja a maioria qualificada. Para evitar que tal quorum seja atingido, entretanto, é preciso o oposto, isto é, que 40,01% dos votos sejam contrários a uma emenda.

O que precisamos responder é se: 1) o Senado pode vetar qualquer mudança, e 2) se caso a Câmara tivesse sua desproporcionalidade corrigida, poderia evitar o poder de vetar do Senado.

Os resultados obtidos a partir da comparação numérica da composição das duas casas e os limites mínimos para que exerçam o veto – 206 na Câmara e 33 no Senado – mostram que os 60 votos somados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste podem aprovar e vetar qualquer alteração à Constituição no Senado. Mas isso não seria suficiente para constranger as regiões Sudeste e Sul, as sub-representadas, pois como uma PEC é votada nas duas casas, na Câmara os 256 votos somados destas regiões vetariam o que tivesse sido aprovado no Senado. Ou seja, estas duas regiões são minoria nas duas casas, mas podem se for o caso, evitar uma mudança agindo na Câmara. Isso mostra que os argumentos sobre um tipo de representação legislativa que prejudica a vontade da maioria devem ser relativizados, pois não há maioria regional que possa prevalecer.

Já quanto à segunda indagação, os dados mostram que caso a desproporcionalidade na Câmara dos Deputados fosse corrigida, a região Sudeste vetaria sozinha uma mudança na Constituição, com um pouco mais da metade dos seus 218 votos alocados no Estado de São Paulo. Se, por um lado, a correta proporcionalidade conferiria uma representação mais democrática em termos majoritários, do ponto de vista federativo ela traria mais desequilíbrio entre as regiões brasileiras. Nesse sentido, se a situação atual espanta pelo déficit de representantes no estado mais rico e populoso do país, não chega a ser um problema sério, pois é possível que os interesses deste Estado – e de sua região Sudeste – sejam protegidos na Câmara – em associação com a região Sul. Em suma, evitar-se-ia uma eventual prevalência de interesse de uma região sobre as outras.

Portanto a questão da desproporcionalidade deve ser relativizada, é menos grave do que se imagina pois, nesta eventual perspectiva de lealdade federativa, é possível que o interesse da maioria seja defendido nas propostas de emenda à Constituição, ao evitar uma tirania da minoria dos Estados menos populosos, como argumentam os críticos da desproporcionalidade. Além disso, cumpre a função de tornar mais equilibrada (ou menos desigual) a partilha de poder no interior da democracia federativa brasileira.

Marcello Simão Branco, mestre e doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo, é professor adjunto na Escola de Política, Economia e Negócios (EPPEN), da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP).

[1] [1] Este texto é uma versão reduzida de artigo publicado na revista Textos e Debates, volume 1, n. 19, da UFRR, em 2012. Veja: http://revista.ufrr.br/index.php/textosedebates/article/view/1180

[2] Em A Democracia Federativa Brasileira e o Papel do Senado no Ajuste Fiscal dos Anos 1990 (2007), mostrei que as emendas constitucionais que alteravam a distribuição de recursos fiscais aos estados tiveram apoio insuficiente de deputados e senadores dos estados menos favorecidos, beneficiando os interesses do governo federal e, por extensão, dos estados do Sudeste e do Sul. Veja em http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-04032008-113736/

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