A crise do segundo governo Dilma Rousseff, ou da legitimidade numa democracia presidencialista

Mesmo em meio às turbulências da política brasileira durante o primeiro ano do segundo mandato da presidente Dilma Rousseff não deixou de ser surpreendente a afirmação do ex-presidente da República Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), em meados de agosto, de que o governo Dilma é legal, mas ilegítimo. Disse mais: que em virtude deste quadro desfavorável ela deveria renunciar. Parece que ao estar imerso no calor da disputa política miúda o celebrado sociólogo deu lugar ao político menor, embora mesmo neste patamar, tenha descido a um nível muito baixo. Principalmente por tanto ter lutado pela volta da democracia no país.

De qualquer forma, esta declaração infeliz abre espaço para uma breve reflexão sobre a crise do segundo mandato de Dilma Rousseff associada à questão da legimitidade num governo democrático. Como se sabe a fonte de poder do governante vem do resultado da eleição. Está respaldado pela vitória na competição, no qual conseguiu a maior quantidade de votos. Por essa linha de raciocínio não há como concordar com a afirmação de FHC, o governo Dilma Rousseff é sim legítimo. O máximo que podemos conceder é que é um governo que perdeu credibilidade.

É interessante, pois é possível haver um governo legítimo e desprestigiado. Na própria história recente do Brasil tal situação foi vivenciada. Temos o último ano do mandato de José Sarney (1985-1990), e o segundo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) para comprovar. Sarney ainda tinha contra si um déficit democrático, pois não foi eleito diretamente – e ainda na condição original de vice -, mas indiretamente pelo Colégio Eleitoral criado pelo regime militar. Em comum com Collor e Dilma compartilhou perda expressiva de apoio no Congresso Nacional e enorme impopularidade.

O conceito de legitimidade está relacionado com o conceito de eficácia. Governos devem ser legítimos para serem reconhecidos e devem gerar resultados apreciados pela maior parte do eleitorado. Ou seja, governos devem ser eficazes, e mais do que cumprirem promessas de campanha, bem governar o país. Um governo ineficaz para resolver crises econômicas, por exemplo, passa a ser seriamente questionado pela oposição e mesmo por setores que o apoiam politicamente. Mas em busca de uma superação da crise, em meio a um mandato fixo a ser integralmente cumprido.

Governos democráticos resistem melhor a crises do que governos autoritários, pois falta a estes a legitimidade em termos políticos-eleitorais. Retiram sua legitimidade, se é o caso, da eficácia. E ao perdê-la ficam sem base legal e política de apoio para se sustentar. De novo lembremos do Brasil. O processo de redemocratização ganhou força no início dos anos 1980 quando o governo João Figueiredo (1979-1985) viveu uma profunda crise econômica. Teve de abrir mais espaço às demandas da oposição e terminou sendo o último dos governos militares do período.

Mesmo governos que, em certa medida, descumprem o que prometeram na campanha não perdem sua legitimidade. Pode causar justa indignação em seu eleitorado, mas é um governo amparado por regras aceitas e praticadas por todos. Em último caso estamos falando aqui de uma legitimidade que pertence ao regime, do qual o governante eleito é a expressão mais substantiva. Em todo caso, podemos argumentar também – embora isso não seja agradável – que cabe ao governo tomar decisões eventualmente impopulares que contrariem suas promessas de campanha, se entender que a conjuntura mudou e é necessário adotar medidas para corrigir a rota, por assim dizer. Desta forma, governos democráticos resistem melhor a crises porque se apoiam na legitimidade adquirida nas urnas, não dependem apenas da eficácia para justificar sua presença à frente dos destinos do país. Ademais o desenho institucional também ajuda na resistência da democracia a crises, ao estabelecer mecanismos de mediação e controle entre os poderes e a sociedade, além de flexibilizar o poder em diferentes atores. Contudo, é possível apontar uma dificuldade institucional no que diz respeito ao tipo de sistema de governo.

Presidencialismo

O Brasil possui um sistema de governo presidencialista e nele o tempo de mandato é fixo. O presidente é ao mesmo tempo chefe de Estado e chefe de governo e não pode ser retirado do exercício do cargo, apenas excepcionalmente, como num caso de crime de responsabilidade. O exemplo de Collor de Mello ainda está fresco em nossa memória, mas não é fácil afastar um presidente eleito pelo voto direto em pleno mandato. O impeachment é por si só dissuasório no longo e complexo rito que estabelece.

Desta forma um governo presidencialista legítimo, mas com baixa eficácia lida com uma crise de falta de apoio político-partidário e de segmentos importantes da sociedade, como empresariado, sindicatos, imprensa, movimentos sociais etc., de forma mais tensa e conflituosa. Pode chegar ao limite de que ninguém quer mais este governante, mas ele deve permanecer em nome do respeito às regras democráticas.

Em países com o sistema de governo parlamentarista tal problema seria evitado. Mesmo legítimo, se apresentar baixa eficácia, pode perder o apoio político, e novas eleições serem convocadas para a substituição do mau governante. Não são incomuns governos que recebem um voto de desconfiança do Parlamento caírem. Na Europa temos vários exemplos.

Com isso não estou a sugerir que uma solução possível para resolver crises de confiança em governos presidencialistas no Brasil seria sua substituição pelo parlamentarismo. Neste momento seria puro casuísmo – como ocorreu em 1961 num autêntico golpe branco –, e poderíamos ter de lidar posteriormente com governos parlamentaristas instáveis, dada a configuração política fragmentada do país: sistema multipartidário, voto proporcional de lista aberta e federalismo. Seria possível prognosticar um contexto político com governos que durassem pouco tempo, o que poderia provocar mais instabilidade política, paralisação ou descontinuidade de políticas públicas, e queda de investimentos na economia, sem falar num possível aumento de acordos clientelistas para garantir apoios de ocasião à eleição de um novo governante.

O presidencialismo tem muita tradição no Brasil, e foi institucionalmente fortalecido na Constituição de 1988, com vários poderes legislativos e de vetos que lhe garante amplo protagonismo na arena legislativa e, por extensão, maior chance de eficácia governativa. Sua legitimidade, por assim dizer, foi respaldada no plebiscito de 1993 quando venceu o parlamentarismo por larga margem de votos. Se o sistema político é disperso, com vários atores potenciais com poderes de veto – e isso deve ser valorizado num país com tanta desigualdade social e regional –, a Presidência concentra tal gama de poderes que lhe permite governar e mesmo liderar a agenda de trabalhos nas duas casas do Congresso, desde que ele tenha uma maioria ampla e confiável. Aqui cabe registrar que o segundo governo Dilma tem sido quase uma exceção à regra de coalizões que trabalham bem em prol dos governos do Brasil pós-1988.

Crise de governo

O que causa esta perda de apoio? Um conjunto de fatores que inclui um governo que centralizou demais suas ações numa aliança ideologicamente heterogênea, somada a uma presidente com pouca capacidade e disposição política de liderança. Governo de coalizão requer parceria, não cooptação. Apoio mais seguro se obtém com mais governo compartilhado entre os partidos da aliança, e menos com a distribuição de cargos e vantagens para se obter apoios pontuais.

A esta fragilização da convivência entre os partidos da base completou o quadro uma séria crise econômica – a maior responsável pela corrosão da popularidade, mesmo nos setores sociais mais vulneráveis que mais a apoiaram eleitoralmente –, denúncias contínuas e graves de corrupção em empresas estatais, que atinge também políticos da oposição, e em boa parte só possíveis devido à autonomia que o Ministério Público e a Polícia Federal adquiriram a partir do governo Lula (2003-2010) –, e uma oposição política e social mais à direita, ao que parece farta de conviver com seguidas derrotas eleitorais para o PT, um partido que desde 2003 empreendia um importante processo de inclusão social e progressista que contradiz, em parte, o modelo capitalista historicamente excludente praticado no país.

Neste sentido, Dilma Rousseff, em seu segundo mandato passa por uma crise de governo e não por uma crise de regime. Não pelo menos da parte dela e seus apoiadores, embora seja sempre possível que num cenário politicamente polarizado algumas vozes oposicionistas (e oportunistas) se levantem para se valer de regras democráticas para atingir objetivos nem um pouco democráticos.

A crise, portanto, não é de legitimidade, mas de perda de confiança, de credibilidade. E num sistema de governo presidencialista operacionalizado num regime democrático cabe ao mandatário mostrar mais eficácia como resultado de suas ações, tendo como contraponto uma oposição mais construtiva e menos irresponsável. Pois se podem obter vantagens políticas num curto prazo, no médio todos os atores políticos e sociais tendem a perder com a fragilização das regras do jogo democrático. E sabemos que o preço costuma ser alto.

Marcello Simão Branco, mestre e doutor em Ciência Política pela USP, é professor adjunto de “Compreensão da Realidade Brasileira”, na Universidade Federal de São Paulo (Unifesp).

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